皖发[2007]11号
为进一步深化农村改革，促进林业发展和农民增收，推动社会主义新农村建设，现就全面推进我省集体林权制度改革（以下简称“林权改革”）工作提出以下意见。
一、指导思想和总体目标
指导思想：以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面落实科学发展观，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的集体林业双层经营体制，进一步确立农民的经营主体地位，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，促进林业持续、稳定、健康发展，促进生态环境改善和农民增收。
总体目标：争取用两年左右的时间，通过确权发证推进主体改革，真正实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。通过理顺林业管理体制，规范林业执法，促进林权流转，提高林业服务水平，全面推进林业配套改革，逐步建立林业要素市场，实现森林增长、生态改善、农民增收、林区增效的目标，建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。
二、基本原则
（一）坚持依法改革。林权改革应当以《森林法》、《农村土地承包法》，以及《安徽省林地保护管理条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等法律、法规为依据，依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，维护和实现农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权。集体山林已实行家庭承包经营的，应继续坚持并进一步完善。
（二）坚持尊重农民意愿。充分发挥农民在林权改革中的主体作用，改革的内容、程序、方法、结果要公开，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
（三）坚持尊重历史。稳定林业“三定”以来落实的林权，不打乱重来，不重新调整，保持林业政策的稳定性和连续性。妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的要依法依规确认，协商解决，确保林区社会稳定。
（四）坚持因地制宜、分类指导。根据本地森林资源状况和经济发展水平，分类指导，尊重农民的首创精神，通过民主决策，自主选择林权改革方式，自主确定经营管理形式，不搞“一刀切”。
（五）坚持综合配套、系统推进。把林权改革与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来，正确处理好改革、发展、稳定的关系，确保改革达到预期目标。
三、改革的范围和主要内容
林权改革的范围主要是，农村集体经济组织统一经营的，农村居民在承包林地和自留山、自留地以及其他土地拥有的，以及通过合法流转获得的包括林木所有权、林地使用权等在内的林业产权。主要内容有：
(一)明晰产权
进一步明晰林木所有权和林地使用权，并落实到山头地块，通过核（换）发“中华人民共和国林权证”（以下简称林权证），落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制。
1、对已划定的自留山保持长期稳定不变，继续坚持长期无偿使用、允许继承的政策，由林农申请核（换）发林权证。对已经流转的自留山，要完善流转手续，办理林权变更登记。自留山上的林木一律归农户所有。
2、林业“三定”以来承包到户经营的责任山（包括自营山），承包期内林地使用权、林木所有权归承包者，由承包者申请核（换）发林权证，允许继承和流转。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包；原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包都要签订书面承包合同，承包期限按有关法律规定执行。对已经续签承包合同但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行处置。对已流转的，要依法分别办理林权登记和变更手续。
3、目前尚未确权到户的集体山林，应按人均确权到户，实行家庭承包经营。集体统一经营状况好且群众满意的山林（包括集体规模林场），经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，可以继续由集体统一经营，并进一步完善经营机制，明确管护责任和收益分配办法；也可以采取招标、拍卖等形式转让经营，落实经营主体。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。
4、平原地区集体林地林木、村庄片林以及其他农村土地上的林木，按照“树随地走、谁造谁有”的原则，落实林木经营主体，发给林权证。通过拍卖、承包、租赁等方式取得树木、树穴或“四荒”（荒山、荒丘、荒滩、荒沟）等经营权的，也要发给林权证。
5、自然保护区、森林公园、风景名胜区等规划范围内属集体经营或已由农民承包的集体林地，其林权维持不变，由林权人申请林权登记。自然保护区、森林公园、风景名胜区等管理机构应按有关法律法规规定严格管理，与林权人签订保护合同，并切实保障林权人的合法权益。
6、林业“三定”以来划定的自留山和责任山，对属于同一集体经济组织的林地承包经营权，在林农自愿的基础上，可通过协商方式互换，也可以自愿联合以林地承包经营权入股，从事林业合作生产，实行规模经营，并依法申请办理林权变更登记手续。
7、自留山和责任山等因抛荒被集体收回统一造林或重新组织承包造林的，要落实“谁造谁有”政策，发给林权证，并按原协议的比例分成，没有协议的由双方协商确定比例分成。林木采伐后，林地使用权归还给原承包农户。
8、切实维护林权证的法律效力。这次林权改革中核（换）发的林权证，是森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证，也是申请采伐、流转、抵押、补偿等林事活动的唯一合法凭证。林权证发放到户后，原发放的有关林业权属凭证一律自行失效。
9、落实林权管理责任。县级以上人民政府林业主管部门，承担本级政府日常林权登记变更、流转交易、评估监管、抵押登记、纠纷调处、承包仲裁、安全保障等管理职责，并负责建立健全林权档案管理，提供林权信息查询服务。
（二）规范流转。
1、按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励产权明晰的林木所有权和林地使用权有序流转，盘活现有森林资源存量，活跃林业要素市场。对山区农民主要生活来源的林地的流转，要加强引导，防止农民失山失地。
2、林权流转应当向当地林业部门提出申请，凭合法有效的林权证和其他相关材料，签订林权流转合同进行流转。流转期限一般应控制在1-2个轮伐期内。林木所有权流转的，其已登记的林地使用权随之一并流转；林地使用权流转的，其已登记的林木所有权也可随之一并流转。
3、集体经营的山林流转，其流转方式、流转基价、流转收入及其使用、分配等都要提前向村民公示，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并经森林资源资产评估机构评估后流转。林地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益大部分用于本集体经济组织成员的分配，其余部分可用于本集体经济组织发展林业和公益事业，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
4、已承包到户经营的山林，在流转时应当签订合同，林地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。农户或个人拥有的林权在流转时是否评估，由当事人自主决定，流转权益归承包者个人。已流转给大户或其他社会主体的林权再流转的，必须征得原承包人同意，并不得超过承包期的剩余期限。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
5、对未取得林权证已合理流转的林权，或以家庭承包方式取得的林权正在进行流转的，只要权属清晰，其林权流转申请和林权登记申请可以一并提出，经依法审查合格后，按相应程序办理林权登记或变更手续。
6、对已经发生流转的林权，要本着“尊重历史、面对现实、依法合规”的原则，只要程序合法、操作到位、合同规范、手续完备，应予以维护。对流转合同基本符合法律法规和政策，只是程序不规范或合同某些条款不合理，群众有意见的，原则上也应予以维持，但对不合理或有争议的合同条款，可在乡镇政府和林业部门的指导下协商、补充、完善，并完善相关手续和程序。对流转合同虽不完善，但没有损害集体利益，且流转受让人已实际做出大量投入，现林木生长良好的，可以采取“动钱不动山”或调整流转期限等利益协调措施，加以完善和规范。对存在暗箱操作、以权谋私、损害集体或村民利益的流转行为，应当依法予以纠正。
7、根据国家森林资源资产评估管理有关规定，省财政部门应加强对资产评估机构资格的认定和从业管理，省林业主管部门应当加强对具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学单位从事森林资源资产评估咨询服务的管理，引导、规范其开展相关森林资源资产评估活动。
8、无论采取何种形式的流转，均不得改变林地性质，不得将林地改变为非林地。国家、省级重点公益林等确需进行林权流转的，不得改变其公益林性质。发包方将农村林地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先对承包方的资信情况和经营能力进行审查，然后经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府批准。
（三）放活经营
1、继续执行发展林业的优惠政策。自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得使用权的林地，其林业生产经营活动由经营者自主确定，不受任何干扰，并可享受林业相关优惠政策，林业部门要提供业务指导和相关服务。
2、加大林种树种结构调整力度.。已落实林权和经营主体的林地，在分类经营、适地适树的前提下，要注意引导调整林种树种结构，优先发展毛竹、经济林以及短周期商品林和工业原料林，符合条件的，纳入国家和地方重点造林工程并予以补助。要引导发展带有方向性的造林培育项目，按国家有关规定给予必要补助。
3、放活商品林经营。在坚持森林采伐限额管理的前提下，放宽对商品林的采伐管理。木竹采伐指标分配实行公示制，林木采伐许可证由林木所有者直接申请。对农户个人经营的商品林，要按照批准的森林经营方案，足额满足采伐指标，符合条件的即申即批。对成熟的人工商品用材林、非规划林地林木的采伐，在采伐限额内优先审批；对定向培育的工业原料林和其他商品用材林面积在5000亩以上的，实行采伐限额单列，并予以充分满足。
4、探索改革木竹采伐限额管理方式。 继续探索并逐步实行采伐限额指标的年度接转滚动使用政策。采伐毛竹和抚育间伐胸径不足10厘米的林木，均不纳入年度木材生产计划，由县级林业主管部门在省下达的采伐限额指标内审批，符合条件的即申即批。木竹收购实行产销直接见面，取消各地制定的限制木竹自主经营的政策措施。
5、大力发展林业产业。 鼓励发展苗木花卉、森林食品、木浆造纸、人造板生产加工、森林旅游、生物制药、野生动植物繁育与利用、生物质能源等林业新兴产业，逐步淘汰生产工艺落后、污染环境、浪费资源的木材加工企业。积极培育和扶持林业龙头企业和名牌产品，鼓励发展林产品出口基地，延长产业链，逐步形成各具特色的产业集群，进一步拓宽农民就业途径和增收渠道。
6、 建立林业要素市场。建立林权登记、林木资产评估、林权流转交易、林权抵押贷款等综合服务场所，为广大林农和业主提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入市场的途径。
7、创新林业执法管理体系。在资源监管、行政执法和完善服务上创新方法，整合木竹检查站、林业工作站、森防站和森林派出所“三站一所”的执法职能，剥离经营性服务职能，实行林业综合行政执法。
8、改进林业金融服务。开展森林资源资产抵押贷款业务，拓宽林业投融资渠道，盘活现有林地和林木资产，促进森林资源向资本的转变，为林权权利人提供完善的金融服务。
9、鼓励和引导组建林业行业协会和林业专业合作组织，为农民进入市场提供方便、高效、优质服务。
四、保障措施
(一)精心组织，加强领导。各级党委和政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，从深化农村改革、推进社会主义新农村建设的高度，充分认识全面推进集体林权制度改革的重要性和必要性。要加强领导，成立组织，抽调专门力量，集中时间和精力开展工作。省成立集体林权制度改革领导小组，协调解决改革中的重大问题。各级党委、政府要把林权改革纳入年度目标管理考核，确保改革工作积极稳妥推进。
（二）广泛宣传，层层发动。通过多种形式，广泛宣传发动，调动社会各方面特别是广大农民群众参与林权改革的积极性。要层层组织培训，重点是直接参与林权改革操作的乡、村、组干部，确保林权改革符合相关法律、法规、政策和技术要求，确保林权改革工作不走样。
（三）全面调查，制定方案。要以县、乡、村为单位，广泛深入开展林权现状调查，摸清底数，有针对性地提出林权改革方案。县级林权改革方案要报同级政府常务会议研究批准。乡、村林权改革方案要报上级政府批准，并报县级林业主管部门备案。
(四)紧密配合，明确责任。各级林业、财政、农业、宣传、法制、金融等部门，要认真履行职责，相互配合，形成合力。林业部门要加强对改革的政策、技术指导和检查督促。金融部门要积极开拓农村金融市场，为林农提供优质服务。新闻宣传部门要为改革营造良好的舆论氛围。县、乡人民政府要依法调处林木所有权和林地使用权争议。各级政府在林权改革中的组织发动、统计和印刷等必需的工作经费由同级财政列入预算统筹考虑。要确保林权改革不增加农民负担，不产生新的债务。
(五)严肃纪律，规范操作。林权改革中要严格按照政策规定办事，不得损害农民群众利益。要维护稳定，确保林区秩序不乱，确保不造成乱砍滥伐。各级纪检、监察机关要严肃查处林权改革中的违纪违规、不作为或乱作为行为，确保林权改革工作顺利进行。
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