《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》（以下简称“《实施办法》”） 已经2024年9月29日安徽省第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，现予公布，自2024年12月1日起施行。《实施办法》共31条，主要内容包括：湿地概念、部门职责分工、湿地资源调查评价、分级管理、名录管理、占用湿地审核、湿地用途监管制度、湿地保护与利用、小微湿地管理、湿地修复等。现就《实施办法》相关内容解读如下：

一、为什么要制订《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》

2016年1月，《安徽省湿地保护条例》颁布实施，2018年3月修正。《条例》实施9年以来，对我省湿地保护修复管理工作发挥了积极作用，奠定了我省湿地保护管理法制基础。

加强生态环境保护、推动绿色低碳发展，是践行习近平生态文明思想的必然要求。2019年机构改革后相关部门职能进行调整，全省自然保护地整合优化深入推进，环保督察工作持续开展，社会环境、政策环境等客观情况发生重要转变，我省湿地保护工作面临新形势、新任务。认真总结《安徽省湿地保护条例》实施以来的成功经验，进一步完善我省湿地保护管理体制、机制，健全各项管理制度，强化管理措施，鼓励湿地利用等显得尤为迫切。《湿地保护法》第六十四条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以根据本地实际，制定湿地保护具体办法。鉴于此，我省湿地保护地方性法规修改工作的社会环境和法制条件已经基本具备，《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》先后列入省人民代表大会常务委员会2023年调研论证类项目和2024年审议类项目。

二、本次地方立法主要解决了我省湿地保护管理中哪些突出问题

《中华人民共和国湿地保护法》自2022年6月实施，从全省贯彻落实情况来看，问题主要集中在市、县相关职能部门对湿地保护修复管理职责分工存在不同理解，影响法律实施效果；一般湿地名录发布工作相对滞后；一般湿地占用审核管理缺乏操作性等。

2023年6月，全国人大常委会和安徽省人大常委会在我省先后开展了法律实施情况的执法检查。检查报告指出，依法保护湿地的合力有待提升。部门职能交叉重叠，法定职责落实不够到位。自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等部门在湿地保护、修复、管理等方面，职责分工不明确，执法监管边界不够清晰，部门协同联动较为欠缺。湿地保护和合理利用统筹不足，湿地资源未得到合理利用。

《湿地保护法》在实施中遇到的突出问题具有一定共性。审议机关予以高度关注，立法中着力加以解决。《实施办法》第五条明确了县级以上人民政府相关主管部门在湿地保护管理等方面的职责分工，有助于解决上述突出问题。

三、《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》主要内容简介

（一）立法渊源

《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》延续了《湿地保护法》建立的湿地保护管理制度体系（含机制、责任制），并有所细化。上述制度构建了湿地保护管理框架体系，可以称之为湿地保护管理的“四梁八柱”。制度体系形式上首尾呼应、内容上逻辑自洽。制度体系不是“凭空出现”的，体现出历史的继承性，又有所发展。它延续丰富了2017年安徽省人民政府办公厅印发的《安徽省湿地保护修复制度实施方案》有关规定。《安徽省湿地保护修复制度实施方案》也为《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》的出台作了历史铺垫。

湿地保护管理制度是湿地保护管理体系主要内容和核心要义，为进一步贯彻落实《湿地保护法》《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》，重点就是学习落实湿地保护管理制度，主要包括：1.湿地资源调查评价制度（《湿地保护法》的底层逻辑）;2.湿地面积总量管控目标制度；3.湿地分级制度及名录管理;4.湿地保护规划制度；5.建设工程项目占用（临时占用）湿地审查制度;6.湿地占补平衡制度（含湿地恢复费制度）;7.重要（国家、省级）湿地动态监测、评估、预警制度（一般湿地动态监测）；8.湿地用途监管制度；9.湿地生态保护补偿制度；10.重要湿地监督检查制度；11.湿地保护修复制度；12.约谈制度；13.纳入领导干部自然资源资产离任审计制度；14.湿地保护协作和信息通报机制（包括湿地联合执法机制）；15.湿地保护专家咨询机制；16.湿地保护目标责任制等等。上述制度主要涵盖湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查等方方面面。

（二）湿地保护管理制度主要内容简介

1.湿地资源调查评价制度

《实施办法》第六条规定，县级以上人民政府自然资源部门应当会同林业等有关部门，根据国家统一部署采用图斑与样地调查相结合等方法，开展本行政区域内湿地资源调查评价工作，对湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护与利用情况等进行调查和核实，发布和共享湿地资源信息。

湿地资源调查评价制度是湿地保护修复管理重要的基础性工作，是湿地保护修复管理工作的底层逻辑，湿地面积总量管控、分级管理、名录管理、动态监测、用途监管、湿地修复等等工作都将以此项工作为基础而展开。各地务必予以高度重视。

2.湿地保护工作协调机制

《实施办法》第三条规定，县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负责。

县级以上人民政府应当建立湿地保护工作协调机制，统筹解决湿地保护与利用工作中的重大问题。

乡镇人民政府、街道办事处按照职责做好湿地保护相关工作，村（居）民委员会应当予以协助。

该条规定为市、县建立湿地保护联席会议提供了有力的法规依据。

3.明确部门职责

《实施办法》第四条规定，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地资源的监督管理，负责湿地保护规划编制、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。

县级以上人民政府水行政部门按照职责分工负责本行政区域内河流、湖泊范围内湿地保护、修复、管理有关工作。

县级以上人民政府住房城乡建设部门按照职责分工负责本行政区域内城市湿地保护、修复、管理有关工作。

县级以上人民政府自然资源部门按照职责分工负责本行政区域内湿地资源确权登记工作，会同林业主管部门开展湿地资源调查评价工作。

县级以上人民政府农业农村部门按照职责分工负责本行政区域内湿地生态农业保护发展，组织开展湿地及周边种植养殖、湿地农业种质资源以及水生野生动植物保护和管理，指导设施农业、生态循环农业等工作。

县级以上人民政府发展改革、公安、财政、生态环境、交通运输、文化和旅游、数据资源等有关部门和气象机构，按照各自职责，做好湿地保护管理相关工作。

该条规定，是本次立法的重要成果之一，积极回应了社会关切，从立法上解决了湿地保护管理中存在的部门职能交叉重叠、法定职责落实不够到位等突出问题和矛盾，有助于自然资源、水行政、住房城乡建设、农业农村等部门厘清职责分工，明确执法监管边界。

4.分级管理、名录管理

《实施办法》第八条规定，湿地依法实行分级管理、名录管理。

湿地按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。

符合下列条件之一的，可以列为省级重要湿地：

（一）湿地类型自然保护区和湿地公园范围内的湿地；

（二）重点保护野生动物重要栖息地、主要繁殖地，鸟类迁徙路线上主要停歇地、越冬地，或者鱼类产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等区域的湿地；

（三）重点保护野生植物原生地的湿地；

（四）其他典型的、独特的，具有重要生态功能的，或者具有重大科学文化价值的湿地。

省级重要湿地认定采取申报与指定相结合形式。设区的市、县级人民政府林业主管部门向省人民政府林业主管部门提出省级重要湿地建议名录；或者由省人民政府林业主管部门根据湿地的重要性，直接列入省级重要湿地建议名录。

省级重要湿地名录、范围的发布及其调整，由省人民政府林业主管部门会同自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村、交通运输等有关部门提出，报省人民政府批准后发布，并向国务院林业草原主管部门备案。

一般湿地名录、范围的发布及其调整，由设区的市、县级人民政府或者其授权的部门发布，并向省人民政府林业主管部门备案。

该条对省级重要湿地申报条件、认定形式等作了具体规定，对《湿地保护法》规定作了进一步细化。

5.省级重要湿地保护标志设立与保护

《实施办法》第九条第二款规定，县级以上人民政府林业主管部门应当在省级重要湿地设置保护标志。保护标志应当标明湿地名称、湿地类型、保护级别、保护范围、提示内容、管理单位及其联系方式、监督电话等，做到清晰、醒目、规范。

任何单位和个人不得损毁、涂改、擅自移动湿地保护标志。

作为一项法定义务，有关县（市、区）林业主管部门要及时在省级重要湿地周边设置保护标志，接受社会监督。在省级重要湿地周边设置保护标志和设置界碑界桩都是省级重要湿地管理的重要基础性工作。设置界碑界桩，表明界线范围，体现重要湿地地理属性。保护标志则主要体现重要湿地社会属性，告知社会公众涉及重要湿地管理的基本信息（包括地理位置、范围示意图、禁止行为、管理机关信息等），起到广而告之的宣传作用。两者功能、作用不同，互为补充。

《实施办法》第二十九条规定，违反本办法第九条第二款规定，损毁、涂改、擅自移动湿地保护标志的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处五百元以上二千元以下的罚款。这是《实施办法》规定的唯一一项行政处罚。延续了《安徽省湿地保护条例》第三十四条规定要求。

6.建设工程项目占用（临时占用）湿地审查制度

 《湿地保护法》第十九条规定，建设项目规划选址、选线审批或者核准时，涉及国家重要湿地的，应当征求国务院林业草原主管部门的意见；涉及省级重要湿地或者一般湿地的，应当按照管理权限，征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。

建设项目规划选址、选线审批或者核准时涉及省级重要湿地的。建设项目有的是发展改革部门批准立项；有的是自然资源规划部门发放建设规划许可、用地许可；有的是水利部门建设实施。上述部门在建设项目规划选址、选线审批或者核准时涉及省级重要湿地的，应当依法征求省林业主管部门意见。

涉及一般湿地目录内的一般湿地占用。征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。如果县级以上地方人民政府未专门授权的，可以征求一般湿地名录内相关主管部门意见。因为《实施办法》第八条第六款规定，一般湿地名录、范围的发布及其调整，由设区的市、县级人民政府或者其授权的部门发布。同意发布一般湿地名录可以视同县级以上地方人民政府的授权。

 需要指出的是，上述林业主管部门出具的意见，属于前置审查意见，不属于行政许可，也不是建设项目占用土地同意与否的最终审批、核准意见。

    7.湿地用途监管制度

《实施办法》第十五条规定，禁止下列破坏湿地及其生态功能的行为：

（一）开（围）垦、排干自然湿地，永久性截断自然湿地水源；

（二）擅自填埋自然湿地，擅自采砂、采矿、取土；

（三）排放不符合水污染物排放标准的工业废水、生活污水及其他污染湿地的废水、污水，倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物；

（四）过度放牧或者滥采野生植物，过度捕捞或者灭绝式捕捞，过度施肥、投药、投放饵料等污染湿地的种植养殖行为；

 （五）其他破坏湿地及其生态功能的行为。

该条款体现了对自然湿地空间的特别保护，是湿地分级管理、名录管理的一种重要补充规定，应当引起足够重视，对自然湿地应当严格加以管理。

8.鼓励湿地利用

    《实施办法》第十七条规定，县级以上人民政府应当鼓励单位和个人结合本地区人文元素、历史文化、自然景观等，开展符合湿地保护要求的生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等活动，拓展湿地生态产品价值实现路径。

县级以上人民政府应当统筹协调湿地内的基础设施和公共服务设施建设，鼓励采用符合湿地保护规划和环保要求的观光塔、栈道、电动车船等多种方式开展湿地生态旅游，减轻对湿地生态功能的不利影响。

这是本次立法新增条款。湿地生态产品价值实现社会关注度很高，也是实践中亟待解决的问题。在借鉴其他省份立法经验基础上，《实施办法》专门用一条两款作出规定。各地要善于挖掘湿地潜力，开发湿地新功能，拓展湿地利用方式，勇于探索，不断积累经验。

9.省级重要湿地修复制度

《实施办法》第二十二条规定，省级重要湿地的修复，应当由所在地县级以上人民政府林业主管部门编制湿地修复方案，报省人民政府林业主管部门批准。省人民政府林业主管部门在批准修复方案前，应当征求省人民政府自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门的意见。

省级重要湿地修复属于法律概念。属于生态修复一部分。但不能等同于生态修复。省级重要湿地修复与生态修复，不是一个概念，不能混淆使用。省级重要湿地的修复，应当由林业主管部门主导开展，一般由林业主管部门编制湿地修复方案，或者由林业主管部门牵头，联合相关部门共同编制湿地修复方案。

省级重要湿地修复是一项重要法律制度，有相对完整的法定程序，一旦启动，将引起一系列法律效果。对违反法律规定的，《湿地保护法》第五十八条规定了明确的法律责任，对造成湿地破坏的，行政处罚（罚款）较重。各地应当予以重视。

10.执法协作机制（联合执法）

《实施办法》第二十六条规定，县级以上人民政府应当加强湿地保护和管理队伍建设，建立湿地保护执法协作机制；根据湿地保护工作需要，开展湿地保护联合执法。

湿地保护管理是一项系统性较强的工作，仅靠一个部门难以完成，需要建立一套协调机制。《实施办法》第三条规定，县级以上人民政府应当建立湿地保护工作协调机制，统筹解决湿地保护与利用工作中的重大问题。通过建立湿地保护工作协调机制，为保护管理提供了组织保障，增强了部门间的协同与配合。该协调机制包括了湿地保护执法协作。各地要尽快建立完善湿地保护工作协调机制，确保法律法规得到全面有效贯彻实施。

法律的生命力在于执行。《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》于2024年12月1日起施行。各地要迅速行动，采取有效措施学习宣传贯彻好《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》，保障各项制度得以贯彻落实。随着《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》的深入实施，我省湿地保护事业将迈入新的更高的发展阶段，为我省林业高质量发展作出新的更大贡献。